根据清科集团旗下私募通统计显示，截止到2016年3月底，中国股权投资市场LP数量增至16,287家，其中披露投资金额的LP共计10,348家，可投中国资本量增至61,837.98亿人民币。其中，政府引导基金LP数量仅有391家，占比2.4%；可投资本量为1251.88亿，占比2.0%。综上所述，我国政府引导基金规模普遍偏小，经过十几年的发展依然存在很多问题，可行性的发展建议和未来发展趋势如何？
政府引导基金在发展过程中存在的现象与问题
监管不到位，存在寻租问题
政府引导基金的运作模式的特点：一方面是引导基金多是由地方财政出资，地方财政的性质使其在引导时会对合作基金有注册地和投资地的限制；另一方面是引导基金的投资较为分散，其最高承诺投资比例一般仅有20%-30%。正是引导基金的这些特点在一定程度上滋生了寻租腐败等弊病的温床。尤其是随着一部分基金打着政府引导基金的旗号进行非法集资事件的发生，关于引导基金监管的质疑声再起，政府如何防止政府引导基金成为部分管理人员的寻租工具成为重中之重，严格、全面的监管与审批制度亟待补位。
运营效率低下，市场化水平较低
一直以来，政府创投引导基金均以“市场化运作，政府引导”作为其运作的基本原则，但在我国政府引导基金多年的实践过程中，无论是从中央还是到地方，引导基金的市场化运作机制并不完善，各个地区的地方引导基金受到了主管部门管理运作水平和专业能力等各方面的制约，效果参差不齐。引导基金在基金设立与筛选能力、投资策略限制、投后管理、激励机制以及退出方式等多方面均与市场化的FOFs存在较大的差距。
受限于政府引导基金中地方政府财政资金属性及当前的管理思路，引导基金被赋予了过多的政策性目标，对基金注册地、投资地域限制、投资范围做了限制，对投资当地的资金也作出了要求。一方面，这使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下；另一方面，由于在当地找不到好的投资项目，导致一些优秀的创业投资机构不敢与引导基金合作，长此以往，引导基金的引导作用受到严重制约，无法达到其引导创业投资的目的。
政府和GP双方诉求存在利益冲突
创投机构在与政府引导基金的利益诉求分配机制大致分为三种：一是对于完全要求本金安全的政府引导基金，在基金清盘或分红时，优先给予本金支付或利息支付；二是若政府愿承担部分风险，能参与投资分红，同时VC能在4-6年内按最早的出资额或出资原值加上利息，回购政府在合资基金的股分；三是若政府愿与创投机构共同承担风险及收益，通常投资机构会留下半数的投资收益。
但在政府引导基金的市场化运作过程中，创投机构与政府双方存在利益诉求的分歧，政府给予财政出资考虑以资本安全为先，而创投机构也追求更高的投资回报。LP 与GP利益不一致，会导致“利益共享，但风险不共担”的局面出现，严重影响基金的运作效率，同时也会对基金收益及风险控制等各方面造成不利影响。
引导基金类别繁多，绩效考核体系不完善
截止目前，全国上至中央政府，下至各区县都纷纷设立了自己的政府引导基金，设立形式有天使引导金、创投引导金、股权引导金、产业引导金等，类别繁多。这些引导基金规模大小不一、投资方向不同、投资限制各异、政策导向目标互有差别，并且分别由不同部门管理，缺乏统筹，不利于统一管理，发挥各个政府引导基金的合力。
目前，大多数政府引导基金尚未建立完善的基金绩效考核体系，即使小部分政府引导基金实行了绩效考核，也是相当宽泛，主要对资产情况进行保值增值的评价，对于如何监管以及具体考核体系并未作出详细的办法规定。同时，多数政府引导基金把业务中心放在合作管理机构评估筛选、引资和投资上，对基金的运作管理较为轻视，这使得政府无法对当前业已运作中的政府引导基金全面客观地做出考核。随着越来越多的政府引导基金进入投资后期甚至是退出期，建立完善政府引导基金绩效评价体系已经成为当前政府引导基金亟待解决的问题。
政府引导基金的相关发展建议与未来发展趋势
加强监管，完善引导金风险防范措施
为避免政府资金面临的道德风险问题，可将政府引导基金委托给专业的管理公司经营，政府成立监管机构，资金委托给银行进行托管，构成一个“政府监管机构-专业管理公司-托管银行”的初步监管流程。专业的管理公司独立负责项目论证、投资、管理并实施套现，银行作为托管机构根据管理公司项目投资计划和政府监管机构的指令，将资金划到指定的项目公司账上，管理公司一般无法直接接触到全额大宗的委托款项，则可有效地防范可能出现的问题。
在此基础上，财政部门作为风险投资引导基金财务监管部门，应当对风险投资引导基金预算进行审查和监督，检查风险投资引导基金资金使用。风险投资企业备案管理部门作为业务指导部门，应当督促风险投资引导基金加强制度建设，引导其所参股的风险投资企业主要投资于中小高新技术。
强化市场化运作，提高引导基金运行效率
市场化的FOFs是私募股权投资行业向专业化细分的产物，是具有丰富经验的行业精英站在行业资源整合的最高端对行业资源进行资源优化配置的过程，其在基金的筛选、投资组合的分配与风险管理以及基金的监控等方面具有较高的专业化水平。引导基金在基金设立与筛选能力、投资策略限制、投后管理、激励机制以及退出方式等多方面均与市场化的FOFs存在较大的差距。
政府引导金要做到“四化”：首先，资金来源要市场化。政府作为主要出资人，并提供相应的支持，同时，和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，实现资金规模的对曾杠杆放大。其次，投资策略市场化。打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化；而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，结合基金情况，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制，更加注重于资本生态和产业环境的打造。第三，内部管理市场化。建立相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等完整的内控流程。最后，退出要市场化。配合使用事先条款约定、市场上转让退出、政府让利等方式，提高政府资金的利用效率。
统筹兼顾，实行基金投资组合策略
在政府引导基金运作过程中，政府引导基金更多考虑的是政策目标的实现程度，而社会资本与基金管理人更关注的是投资回报，这其中的矛盾实际上是引导基金设立和发展过程中一直存在的核心问题，即政府引导基金的引导目标与商业性资本目标之间的冲突。
对于引导基金引导目标与商业性资本目标之间的冲突，可以考虑实行基金投资组合策略。政府成立引导基金时，可以在基金规模、投资行业、投资阶段、投资地域等方面实行差异化组合。可以成立规模较大的综合性投资基金，也可以根据各市或各区县的产业发展布局，有针对性地成立规模5亿元左右的专业性投资基金，或者1亿元以下的天使投资基金，并通过对单个项目的投资额的限制，达到促使其投资初创企业或者战略型新兴产业的目的。这样有利于对引导基金的政策目标进行具体分解，并能找到投资理念和专业较为契合的基金管理人。政府引导基金的政策目标与基金管理人的投资理念相近时，两者之间的利益冲突便会减少，并且对引导基金投资收益有一定的保障。
明晰定位，建立完善绩效评价体系
当前，我国政府引导基金尚处于发展阶段，政府设立引导基金在弥补市场缺陷、引领创业投资方向、引导社会资本流向等方面具有不可或缺的作用。完善政府引导基金评价体系的建设工作，有利于及时发现引导基金运作过程中出现的问题，并采取适当手段纠偏，确保引导基金不偏离既定的方向；同时，通过绩效评价，可以辨识出基金团队的专业性、匹配度、基金目标设定的合理性，进而采取对应的激励或淘汰手段，确保引导基金稳健运作。
完善基金的绩效评价体系要兼顾引导基金的政策效益和经济效益，设立一个全方位、立体的投资绩效评价体系，比如可以从合规、管理、效益等三个角度对相关人员进行考核。
合规指标只指对引导基金立项的合理性以及完成程度的评价，具体包括引入社会资本的规模、投入初创期企业的资金占比、投入中小型企业的资金占比以及参股子基金比例等等。管理指标包括对引导基金组织管理、资金运用方面的评价，主要考察基金管理的规范性和专业性，包括合作创投企业筛选的规范性，项目评审流程规范性，引导基金专家评审委员的专业评审能力以及内部控制制度的健全性。效益指标主要是指对引导基金运行效果以及其对社会影响的评价，主要包括对本区域风险投资及发展带来的直接或间接受益、社会就业人数、当地经济的增长以及对科技进步的贡献等等。
本文部分内容节选自清科研究中心《2016年中国政府引导基金专题研究报告》
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