2017年03月21日22:18 券商中国
作者：程丹
《证券法》修法千呼万唤始出来，时间基本确定在4月下旬。
券商中国记者从权威人士处了解到，《证券法》修订草案将在下月提请全国人大常委会审议，4月份召开的是十二届全国人大常委会第二十七次会议，会议具体召开时间未最终确定，但从当前准确情况来看应在中下旬，届时常委会将审议多项重要议题，《证券法》修订草案便在其中。
此次修法有哪些看点？
1、从释放的多个信息来看，此次上会的《证券法》修订草案与两年前“一读”版本有较大修改，或不再涉及新股发行注册制相关内容；
2、有望更加完善市场的基础性制度建设；
3、丰富多层次股权市场的内涵；
4、强化了投资者保护；
5、 为混业经营下的金融监管体制改革留下制度空间；
6、加大对资本市场违法违规的打击处罚力度。
可以预期的是，充分吸取了股灾经验的《证券法》，在防范风险、强化监管方面将有着更多的法律条文规则，这无疑决定着资本市场未来五到十年的发展路径和股市生态。但值得注意 都是，从时间安排推算，年内正式出台《证券法》的概率较大。
这五大内容或将出现在证券法中
此前一读的《证券法》修订草案中共列入了16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条，其中一项重要内容就是明确股票发行注册制，市场曾希望在这一轮《证券法》的修订中为新股发行注册制扫清法律障碍，不过，根据证监会最新监管精神和立法人士的表述，新的修订草案中或没有相关内容。
证监会主席刘士余在全国证券期货监管工作会议表示，注册制是监管的方向性要求，不是监管目标，注册制与行政核准制并非绝对对立，无论什么制度，核心都是保证上市公司的质量，“注册制既不要理想化，也不要神秘化，为了注册制而修改《证券法》的提法不对，是对修法的误解，修订《证券法》要总结资本市场监管经验，根据最新市场形势，修订补充落后条款。”
“对于注册制在二审中怎么写，没有把握。”全国人大财经委副主任委员吴晓灵在“两会”时也表示，市场没必要对注册制那么害怕，无论是核准制还是注册制，核心是让上市公司全面准确及时披露信息，中介机构对信息披露负责。
与此同时，完善市场基础性制度建设，丰富多层次股权市场内涵，强化投资者保护，为混业经营下的金融监管体制改革留下制度空间，以及加大对资本市场违法违规的打击处罚力度这是市场呼吁并期待的修改内容，或将大概率出现在《证券法》修订草案中。
1、 完善市场基础性制度建设
证券市场“依法治市”的核心应通过“法治”推进制度性建设，理顺证券市场投资人、发行人、中介机构及所有参与主体之间的关系，使各方的“权益”得到保护，不法行为受到法律刚性约束和制裁，“三公”市场秩序得到有效的实质性改善。
在此基础上，要服务实体经济、提升国家战略能力，必须强化市场基础性功能，在证券的发行、交易、登记、结算、退市方面做足工夫，改变当前证券发行管制过多过严的现状，为证券跨境发行和交易活动提供制度和法律安排，以促进提高直接融资比重。
2、 丰富多层次股权市场的内涵
现行证券法主要规范交易所市场，对其他层次市场缺乏明确规定。在服务中小企业的经济环境下，需要对多层次资本市场增加相应规定，不仅需要细化证券交易场所的划分，还需要明确除沪深交易所以外其他交易场所应该遵守的规定，并未可能存在的转板制度预留政策空间，建立多层次信息披露制度，针对公开发行的证券、公开发行豁免注册或者核准的证券和非公开发行的证券，以及股票为公开交易公众公司，规定不同的信息披露义务。
今年的《政府工作报告》在资本市场方面的表述为“深化多层次资本市场改革，完善主板市场基础性制度，积极发展创业板、新三板，规范发展区域性股权市场”。有市场人士分析，这指导《证券法》修改的主导思路。
中国人民大学法学院教授刘俊海表示，过去对于新三板的相关表述都是补充论，而政府工作报告中专门提到新三板，提升了新三板的定位，意味着市场对新三板的认识进一步升华，意味着新三板的法律地位、政治地位、社会地位与其它板块的地位都是平等的。
3、 强化投资者保护
在2015年4月提请审议的旧版《证券法》修订草案中，对投资者保护设立了专章，系统的规定了投资者保护的相关制度，这或被继续保留并予以强化。从当前资本市场发展情况来看，需设立投资者适当性管理制度，明确证券经营机构对于普通投资者负有了解客户、揭示风险、销售匹配产品等义务；需增加发行人、控股股东、实际控制人等主题的公开承诺履行制度；需增加现金分红制度，对发行信息披露和持续信息披露进行全面规定；规范程序化交易，增加股东大会最低持股比例、完善了股东派生诉讼和代表人诉讼制度，规定投资者保护机构可以担任诉讼代表人等等。
刘俊海表示，近几年来，上市公司财务造假、大股东占用上市公司资源等问题时有出现，忽视损害了中小投资者的利益。有了代表人诉讼制度，投资者保护机构就可以为了投资者的利益而集合多个投资者提起诉讼，要求侵害投资者权益权的企业赔偿损失。
“单打独斗的民事诉讼必须创新。”刘俊海指出，投资者保护机构提出诉讼不是基于个人而是集体利益，应利用现有的制度资源在资本市场用好代表人诉讼制度。
4、 为混业经营下的金融监管体制改革留下制度空间
近年来金融机构业务相互渗透，经营混业化趋势越来越明显，特别是股灾过程中，充分暴露了监管存在漏洞、不适应、不得力等问题，不少市场人士呼吁应借助证券法修改来加强跨市场监管，为日后的金融监管体制改革留足法律制度空间。
全国人大代表、上交所监事长潘学先表示，当前我国银行、证券、保险、信托行业虽分业管理，但已高度混业，证券行业与其他行业的风险相互影响、传递，易引发系统性风险。股市异常波动的应对，虽总体上防住了系统性风险，但证券法缺乏系统性风险防范的框架性规定和基本制度安排，有关处置工具不够丰富，采取的部分临时性、应急性措施也因没有基本法的授权，引起部分质疑。
“对于目前的混业经营和这两年市场面临的一些问题，证券法应修改相关内容，以适应当前混业经营的新形势，同时防范相关金融风险。”前海开源首席经济学家杨德龙指出，在强化监管、防范风险的大基调下，金融监管系统越来越多要面对跨市场监管的情况。
5、 加大对资本市场违法违规的打击处罚力度
现行《证券法》对于违法违规处罚过少屡屡被市场诟病，进一步明确各种违法违规行为界定的标准，提高处罚力度，已成为共识。所以，需在完善短线交易、内幕交易、操纵市场等禁止交易行为的同时，对于未来可能出现的新型市场违法违规设立制度空间，并加大行政处罚力度，加强监管当局的稽查手段，严肃市场纪律。
刘俊海建议，要按照重典治乱、猛药去疴的原则，促进资本市场诚信化、法治化。建议创新资本市场监管体制，推动监管转型，实现协同监管、信用监管、精准监管、法治监管、透明监管、民本监管；完善民事责任与行政处罚制度，提高违法成本，归零违法收益，确保违法成本高于违法收益。
潘学先表示，应对《刑法》、《证券法》进行相应修订，提高对欺诈发行股票、违规披露信息等违法行为的处罚、量刑标准。
《证券法》修订的几次 “爽约”
早在2013年就被列入立法计划的《证券法》，三年多来的修法之路可谓艰辛。
2013年12月，全国人大财经委组成了由部分委员和证监会、发改委、央行、国务院法制办等国务院有关部门负责同志以及最高法、全国人大常委会法工委等单位参加的起草组，开展证券法的修改工作。经过了一年多的研究论证，2015年4月21日，《证券法》修订草案在十二届全国人大常委会第十四次会议上首次亮相。
该修订草案明确了股票发行注册制，确定了多层次资本市场体系的法律规则，健全了上市公司收购制度，同时，专章规定了投资者保护制度，尊重了证券行业的自治与创新，突出了监管者的简政放权，强化了事中事后监管制度，完善了跨境监管合作机制，提高了失信惩戒力度。
当市场期待一读之后的公开征求意见稿时，2015年6月末的股市震荡，让立法前景变得不再明朗，《证券法》的修订安排向后推迟。2016年3月份，全国人大2016年的立法计划中，《证券法》修订再次被列入其中，随后也明确将在12月份上会审议《证券法》修订草案，《证券法》修订终于有了较为明确的时间表，不料，《证券法》修订却“爽约”。
多次“爽约”的背后，是证券法起草组的多次立法调研，知情人士表示，当前证券法的许多内容已经难以完全适应证券市场发展的新形势，不仅证券发行管制过多过严，直接融资比重过低，资本市场服务实体经济的作用未能有效发挥，而且证券跨境发行和交易活动缺乏必要的制度安排，不能适应市场创新发展和打击非法证券活动的需要，加之，市场约束机制不健全，对投资者保护不力，信披质量不高、监管执法手段不足，欺诈发行、虚假陈述、内幕交易等损害投资者合法权益的行为时有发生。特别是2015年年中的股灾，暴露出监管和法律方面的诸多漏洞，需要全盘考量，在充分研究论证的基础上对《证券法》进行修订。
所以，在总结证券法实施情况的基础上，证券法起草组参考借鉴境外证券立法经验，先后赴北京、上海、广东、深圳、重庆等地开展调研，吸收人大代表、政协委员就证券法修改提出的意见建议，多次征求国务院有关部门、地方人大、业界人士和专家学者的意见建议，此次拟递交的新版《证券法》修订草案更加全面、更为完整。
有分析称，因改动较大，此次上会的新版本更像是“一读”，所以没有依从惯例在“一读”和“二读”之间向市场公开修订草案的征求意见稿。
一般来说，法律修订需经过“三读”，即三次人大常委会审议通过后正式发布实施，而全国人大常委会会议每两个月举行一次，目前可以确定的是，证券法新版修订草案的“一读”召开时间为4月，若不出意外，一审之后，全国人大应公开经过完善的《证券法》修订草案征求意见稿，在向社会公众征集意见一个月后，适时安排二次审议工作。除4月外，年内还会召开4次全国人大常委会会议，完全可以覆盖修订草案的“二读”和“三读”，从时间安排来看，年内正式出台《证券法》的概率较大。
不过，从立法机关审慎修订《证券法》的思路和过往来看，一切皆有变数，还需等待全国人大2017年的立法计划才能明朗。
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